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《两高关于民事执行活动法律监督若干问题的规定(全文)内容有哪些

第一条 人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督。人民法院依法接受人民检察院的法律监督。

第二条 人民检察院办理民事执行监督案件，应当以事实为依据，以法律为准绳，坚持公开、公平、公正和诚实信用原则，尊重和保障当事人的诉讼权利，监督和支持人民法院依法行使执行权。

第三条 人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实施法律监督。

第四条 对民事执行活动的监督案件，由执行法院所在地同级人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院管辖的民事执行监督案件。下级人民检察院对有管辖权的民事执行监督案件，认为需要上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。

第五条 当事人、利害关系人、案外人认为人民法院的民事执行活动存在违法情形向人民检察院申请监督，应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的，应当附证据清单。

申请监督材料不齐备的，人民检察院应当要求申请人限期补齐，并明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的，视为撤回监督申请。

第六条 当事人、利害关系人、案外人认为民事执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督，法律规定可以提出异议、复议或者提起诉讼，当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，人民检察院不予受理，但有正当理由的除外。

当事人、利害关系人、案外人已经向人民法院提出执行异议或者申请复议，人民法院审查异议、复议期间，当事人、利害关系人、案外人又向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理，但申请对人民法院的异议、复议程序进行监督的除外。

第七条 具有下列情形之一的民事执行案件，人民检察院应当依职权进行监督：

(一)损害国家利益或者社会公共利益的;

(二)执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的;

(三)造成重大社会影响的;

(四)需要跟进监督的。

第八条 人民检察院因办理监督案件的需要，依照有关规定可以调阅人民法院的执行卷宗，人民法院应当予以配合。

通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的，不调阅卷宗。

人民检察院调阅人民法院卷宗，由人民法院办公室(厅)负责办理，并在五日内提供，因特殊情况不能按时提供的，应当向人民检察院说明理由，并在情况消除后及时提供。

人民法院正在办理或者已结案尚未归档的案件，人民检察院办理民事执行监督案件时可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料，不调阅卷宗。

第九条 人民检察院因履行法律监督职责的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

第十条 人民检察院认为人民法院在民事执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以向人民法院书面了解相关情况，人民法院应当说明案件的执行情况及理由，并在十五日内书面回复人民检察院。

第十一条 人民检察院向人民法院提出民事执行监督检察建议，应当经检察长批准或者检察委员会决定，制作检察建议书，在决定之日起十五日内将检察建议书连同案件卷宗移送同级人民法院。

检察建议书应当载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等。

第十二条 人民检察院提出的民事执行监督检察建议，统一由同级人民法院立案受理。

第十三条 人民法院收到人民检察院的检察建议书后，应当在三个月内将审查处理情况以回复意见函的形式回复人民检察院，并附裁定、决定等相关法律文书。有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长一个月。

回复意见函应当载明人民法院查明的事实、回复意见和理由并加盖院章。不采纳检察建议的，应当说明理由。

第十四条 人民法院收到检察建议后逾期未回复或者处理结果不当的，提出检察建议的人民检察院可以依职权提请上一级人民检察院向其同级人民法院提出检察建议。上一级人民检察院认为应当跟进监督的，应当向其同级人民法院提出检察建议。人民法院应当在三个月内提出审查处理意见并以回复意见函的形式回复人民检察院，认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。

第十五条 当事人在人民检察院审查案件过程中达成和解协议且不违反法律规定的，人民检察院应当告知其将和解协议送交人民法院，由人民法院依照民事诉讼法第二百三十条的规定进行处理。

第十六条 当事人、利害关系人、案外人申请监督的案件，人民检察院认为人民法院民事执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定，在决定之日起十五日内制作不支持监督申请决定书，发送申请人，并做好释法说理工作。

人民检察院办理依职权监督的案件，认为人民法院民事执行活动不存在违法情形的，应当作出终结审查决定。

第十七条 人民法院认为检察监督行为违反法律规定的，可以向人民检察院提出书面建议。人民检察院应当在收到书面建议后三个月内作出处理并将处理情况书面回复人民法院;人民法院对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。

第十八条 有关国家机关不依法履行生效法律文书确定的执行义务或者协助执行义务的，人民检察院可以向相关国家机关提出检察建议。

第十九条 人民检察院民事检察部门在办案中发现被执行人涉嫌构成拒不执行判决、裁定罪且公安机关不予立案侦查的，应当移送侦查监督部门处理。

第二十条 人民法院、人民检察院应当建立完善沟通联系机制，密切配合，互相支持，促进民事执行法律监督工作依法有序稳妥开展。

第二十一条 人民检察院对人民法院行政执行活动实施法律监督，行政诉讼法及有关司法解释没有规定的，参照本规定执行。

第二十二条 本规定自2017年1 月1日起施行。

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两高《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》全文解析（上）

2016年底，两高出台了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称《规定》），从外界观感而言，执行监督似乎像个“新生儿”一样呱呱坠地。而对系统内而言，则是藤蔓枝缠漫长等待后的瓜熟蒂落。

早在2008年，最高检就开始了执行监督的调研；三年后的2011年，两高发布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，在12个省市开展执行监督试点工作；一年后，检察院执行监督正式写入《民事诉讼法》，仅有一条原则规定；一年后，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（下称《监督规则》）中专章规定了执行监督，仅有三个条文。

从起步开始，执行监督已经有近十个年头，实践中基层院已经将此作为了主业，2013年起检察院执行监督案件就占到了全部监督案件的近四成。但探寻可依据的法律规定不超过五条，各地检察院都在摸索中前行，靠与法院的协调履职。

此刻，两高终于出台《规定》，虽然对于系统内而言，这一规定的内容中规中矩，但却终于使执行监督有了工作推进的程序指引，有了操作性的落地规范。相信各级法院对执行监督的接纳度会更高，检察院执行监督工作的开展会更为顺畅。2017年，撸起袖子干好执行监督，正当其时。

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文 | 王真 天同律师事务所合伙人

综观《规定》的二十二个条文，涉及了执行监督目前亟待解决的大部分问题，包括监督原则、监督范围、监督方式等原则性问题，包括管辖、调查核实、决定等程序性规定，亦包括法院接收、回复等检察建议效力性规定。具体而言，核心内容主要以下几个方面：

一、确立监督与支持并重的监督原则

检察院对执行主诉“监督”，法院对执行主诉“支持”，本项原则系检法对执行监督目的和理念上靠近的结果。从条文来看，监督是重点，支持则主要体现在《规定》的第十八条和第十九条：第一，国家机关作为被执行人的，如该国家机关不依法履行生效法律文书确定的义务或者协助执行义务，人民检察院可以通过检察建议方式督促该机关履行。第二，被执行人涉嫌构成拒不执行判决、裁定罪且公安机关不予立案侦查的，移送侦查监督部门处理。

该两条突破了检察院对法院执行活动的监督，将监督对象扩展到对被执行人，对于国家机关及涉刑的两类被执行人可以进行监督，以此体现对法院执行活动的支持。

TIPS1：如果被执行人是国家机关的，当事人可尝试向检察院申请监督，要求法院说明怠于履行职责的原因，并同时申请检察院监督国家机关履行生效裁判确定的义务。

TIPS2：如被执行人有能力执行而拒不执行，有可能构成犯罪的，亦可依循上述途径，申请检察院将案件线索移送侦查监督部门，督促公安部门立案。

二、强调事后监督原则

检察院在开展执行监督的初期，对执行监督应该是事中监督还是事后监督一直存有争议。探索期，不少基层院把对法院执行行为进行现场监督作为了一项重要任务，陪同法院对执行难度大的案件执行，仅是鉴证了法院执行活动的合法性，偏离了监督职责。为此，《规定》中明确当事人、利害关系人、案外人认为法院的执行活动存在违法情形，方能申请检察院监督。在《规定》发布中，最高人民检察院也重申了检察院执行监督遵循事后监督的原则。

TIPS1：该事后监督不是指执行终结后方能申请监督，而是指违法行为发生后方能申请监督。该违法行为与执行结果不挂钩，亦不以执行结果为前提。

TIPS2：当事人申请监督需明确说明法院存在执行违法行为的具体情形及法律依据。

三、明确监督范围

《民事诉讼法》规定了检察院对执行活动进行监督，虽未明确监督范围，但按字面理解该监督范围应当是法院的全部执行活动。对此，部分地方法院并不认同，认为检察院仍然仅能按照《试点》中确认的范围，对有限的几类情形进行监督。《规定》的出台，应该说终结了此类争议--《规定》第三条，检察院对法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实施法律监督。

上述规定虽然是从执行的法律依据角度对监督范围所做规定，但从本文文义可以推导出，法院全部执行活动均应属于监督范围。

TIPS：执行监督范围包括法院积极的执行行为与消极的执行行为两类。积极的违法行为包括：作出的执行裁定、执行异议、复议裁定违反法律规定；法院违法采取的查封、扣押、冻结等强制措施；变更追加执行主体错误；评估程序违法或评估结果与财产实际价值差距巨大的；拍卖、变卖等执行措施违反法律规定；执行款物发放违反法律规定的等等。

消极的违法行为包括：依法应当受理的执行申请不受理的；对执行申请不依法作出执行裁定或未在规定期限内采取执行措施的；违法不受理执行异议、复议或受理后逾期不作出相关裁定等等。

四、确立同级管辖原则

《规定》再次强调了执行监督应由同级检察院受理管辖。虽然上述原则确定，但执行行为的复杂性，决定了管辖问题远没有这么简单。

设例，某甲不服某区法院的执行行为，向某区法院提出执行异议，该法院作出了驳回执行异议申请的裁定，甲不服，又向上级法院申请复议，该上级法院做出了驳回复议申请的裁定。某甲究竟应该向哪级检察院提出监督申请？

理论上来说，如果当事人对区法院执行活动或驳回异议的裁定不服，向区法院的同级检察院申请监督，如果是对上级院的复议裁定不服，向上级院的同级检察院申请监督。但结合《规定》的第六条，对执行活动不服的均要提出异议和复议后方能申请检察监督，大多数执行活动上级法院会出具支持或驳回复议申请的裁定。大部分当事人会认为，上级院作出的结论为最终结论，而由上级院监督貌似力度更大，因此大多数当事人会选择对上级院复议裁定不服而申请监督。而这样的选择，让检察院对执行监督应以同级监督为主的目的落空，该条管辖规定亦形同虚设。

TIPS1：建议检察院进一步出台执行监督细则，对规定中的“执行法院”作出明确解释，明确不同执行监督案件的管辖问题。

TIPS2：明确对执行活动不服，如复议裁定撤销或改变原执行行为的，可向上级法院的同级检察院申请监督;上级院复议裁定维持原法院执行行为的，仍应向原作出执行行为法院的同级检察院申请监督，依此将执行同级监督的原则贯彻到底。

TIPS3：如果上级院对当事人申请复议已经做出驳回裁定，检察院再就下级法院执行违法行为提出检察建议，下级法院是否会以不能改变上级院决定或不能与上级院复议裁定矛盾为由不接受检察建议。

基于此担心，建议针对驳回当事人复议申请的裁定的效力做类似于上级法院驳回再审裁定相同的解读。（《民事诉讼法司法解释》第四百二十条）以此让下级院理解上级法院监督与同级检察院监督系并行的监督方式，上级的驳回复议申请裁定，不具有终局性和实体性效力，同级检察院监督意见应当被独立考虑并纠正，不应受上级法院在复议程序中做出裁定的影响。

五、设定前置程序

在《人民检察院民事诉讼监督规则》中，即规定了当事人或案外人认为法院执行活动违法，法律规定可以提出异议、复议或提起诉讼的，需先行提起异议、复议或诉讼后，方符合检察院申请执行监督条件。该条规定系检察院参照民事诉讼法第209条精神，自我限权的结果。《监督规则》的该条规定，受到内部人士的不少反对之声，认为民事诉讼法没有规定，执行具有时效性，要求先行异议复议实际上导致监督的迟滞并最终影响监督成效。本次《规定》再次做出上述规定，亦算是对此争议的“盖棺定论”。

根据《民事诉讼法》，当事人针对执行行为可提出执行异议和复议，针对执行标的异议可提起案外人执行异议之诉。可见，大部分执行监督情形均应当走前置程序后再申请监督。

但例外的是，本项前置程序设定了两个除外条款：一是“有正当理由”，二是“申请对异议复议程序监督”，似乎开了两个“不大不小的口子”。上述“正当理由除外”的判断权，应该是在检察院，检察院如何解释该正当理由，系这个口子大还是小的关键。

TIPS1：《规定》中对先行提起异议、复议的表述，实践中可能存在两种解读空间：该前置程序经过异议后还必须走复议程序，还是只要经过异议程序即可认为符合受理条件。该细节还需在将来可能制定的细则中明确。

TIPS2：建议明确“正当理由”的情形。为了避免实践中各地自行将正当理由解释过宽或过窄，建议在细则中明确正当理由的情形，例如法院对当事人异议或复议申请未在法定期限内答复、执行程序已经终结、法院未履行对利害关系人的通知义务等。

TIPS3：明确“异议、复议”程序监督内容。《规定》明确已经进入异议、复议程序的，当事人可以申请检察院对“异议、复议”程序进行监督。这里应该注意两点：第一，对异议复议程序监督，依然应遵循事后监督的原则，即需要证明异议复议程序违法；第二，这里仅应该是程序监督，对原执行行为不服或对异议复议结果不服，均不属于该条的程序监督。

上文仅是对《规定》部分内容的解析和薄见，因篇幅过长，后续文章会继续为大家逐条解读《规定》的其他内容。

（原文刊载于《天同诉讼圈》2017年1月26日。）

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